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来源:澎湃新闻网

【编者按】

1990年前后,东欧及中欧一些社会主义国家相继发生剧烈政治动荡,由此步入急促的政治经济转轨历程。迄今为止,中东欧原社会主义国家大体而言都确立了较为正常的市场经济和西方民主制度。但这些国家的腐败问题不仅没有得到解决,还同有组织犯罪结合起来,遍布公共采购、医疗、司法等领域。调查显示,中东欧国家是欧盟内部腐败较为严重的地区。

就中东欧国家目前的腐败和反腐败状况,中国社会科学院研究生院博士生张军妮女士的解释是,这些国家之所以仍然腐败严重,首先是由于转型过程中缺乏有效的政治制度化。其次是法治环境恶劣,具体表现是反腐败法律框架不完善,以及没有能力践行新的法律,各种规则得不到执行。张军妮女士认为,中东欧国家的经验表明,引入民主制度与市场经济并不是建构清廉国家的充分条件。只有在法治程度良好的条件下,一个国家的民主制度才有利于打击腐败;若法治环境恶劣,民主制度反而容易引发腐败。真正对反腐败起到核心作用的因素是法治程度,改善法治环境才是打击腐败的关键点。

这一研究结论是有参考和启发意义的。

在政治变迁后的二十多年里,伴随政治经济的转轨,中东欧国家的腐败问题不仅没有得到解决,还同有组织犯罪结合起来,遍布于从上至下的国家各个角落。图为2020-01-24,波兰华沙,企业员工在华沙5月1日国际劳动节的游行期间对腐败企业喊话。 东方IC 图

一、中东欧国家腐败概况

在政治变迁后的二十多年里,伴随政治经济的转轨,中东欧国家的腐败问题不仅没有得到解决,还同有组织犯罪结合起来,遍布于中东欧国家从上至下的各个角落。

2014 年2 月欧盟委员会公布的反腐败报告指出,在28 个成员国中,克罗地亚、捷克、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚等中东欧国家是欧盟中腐败最严重的国家。2013年欧盟委员会官方民调机构“欧洲晴雨表”的调查显示,95%的捷克受访者、94%的克罗地亚受访者、93%的罗马尼亚受访者、89%的匈牙利受访者、84%的保加利亚受访者和82%的波兰受访者认为腐败在其国家盛行(欧盟的平均值为76%) 。相比之下,北欧国家丹麦的这一比例只有20%、芬兰为29%。

图1是中东欧部分国家1995年至2015年的“清廉指数”排名。从中可以看到,各国腐败状况变化趋势不尽相同。保加利亚自1998 年开始腐败状况好转,截至2002 年排名上升至45 名,随后又持续恶化,2011 年跌落至86 名,近几年有所上升。克罗地亚与保加利亚相似,从1999 年的74名迅速上升至47 名,随后又下降,总体保持在60-70 之间。匈牙利、波兰、捷克在东欧国家里属于比较清廉的,匈牙利排名总体平稳,近年来有所下降,波兰前期的腐败状况恶化,2005 年退到70 名后日渐好转,特别是近几年排名迅速上升。

相比之下,捷克的腐败排名波动不大,总趋势是腐败恶化—好转—恶化—好转,2015 年排名上升至37名。罗马尼亚基本可视为东欧最腐败的国家, 2004 年之前腐败状况持续恶化,2004 年后有所缓和,2006 年至2007 年排名直线上升,从84名到69 名,主要原因是为了达到入盟条件而加大反腐力度,2007年后又有所下降,2011年后腐败状况有所好转。

首先,公共采购和医疗是中东欧国家腐败重灾区。

中东欧国家的公共采购体系受到很多违规行为、利益冲突和高腐败风险的制约。2015 年“欧洲晴雨表”关于腐败的商业调查显示,74%的罗马尼亚受访者、72%的保加利亚受访者、68%的捷克受访者、62%的克罗地亚受访者、43%的波兰受访者、42%的匈牙利受访者认为腐败在国家和地方当局管理的公共采购中普遍存在(欧盟平均值53%) 。最常见的违规行为包括: 采购各个阶段的透明度不够,提交投标的期限太短,更改投标程序的初始信息等(见表1) 。

医疗传统上被认为是中东欧最腐败的部门之一。以波兰为例,医疗服务部分私有化和私人健康保险计划的开放被认为可以减少波兰医疗系统的腐败。欧盟认为,高工资和公开逮捕或许也有助于减少医生从病人那里获得非正式支付的动机。但是,虽然波兰近年来非正式支付的问题在逐渐减少,但在购买设备和药品,以及医生与制药公司的接触中,腐败问题仍然是一个重大挑战。投标规格有时候是采用了有利于特定投标人的方式,审计人员很难发现。波兰在对选定医院的审计中发现了很多违规招标以及医生和制药公司之间的不正当联系。

其次,中东欧国家高层腐败和司法腐败严重。

高层腐败严重是中东欧国家腐败的一个突出特点。2006 年6 月,罗马尼亚前总理阿德里安•讷斯塔塞( Adrian Nastase) 因接受贿赂被曝光而被迫辞职,但对该案件的调查和审讯却花费了近八年时间,直到2014 年1 月6 日,罗马尼亚最高法院才判决讷斯塔塞四年监禁并立即执行。2015 年2 月罗马尼亚前旅游部长埃琳娜•乌德雷亚( Elena Udrea) 、2015 年3 月财政部长达留斯•瓦尔乔夫( Darius Valcov) 相继因滥用职权、受贿等行为被捕。2015 年5 月,罗马尼亚地区发展和公共行政部长利维乌•德拉格内亚( Liviu Dragnea) 因涉嫌2012 年投票舞弊而被定罪,其曾任罗马尼亚第一副总理。2015 年6 月,罗马尼亚时任总理维克托-维奥雷尔•蓬塔( Victor Ponta)涉嫌腐败被调查,成为罗马尼亚首位被要求接受刑事调查的在任总理; 9 月17 日,罗马尼亚国家反贪局检察官将该腐败案移交法庭。

加入欧盟的前三年,克罗地亚明显加大了反腐败力度。2010 年12 月10 日,前总理伊沃•萨纳德( Ivo Sanader) 被奥地利警方逮捕后引渡回克罗地亚,其被控帮助一家奥地利银行进入克罗地亚,帮助匈牙利石油天然气公司获得克罗地亚石油工业公司控股权。2012 年11 月,萨纳德被判处十年徒刑。后来,萨纳德又被控在担任民主联盟主席期间,利用职权从国家机构和国有企业窃取约1270 万美元,部分赃款被用做政党资金,部分被个人侵吞。2014 年3 月11 日,他因非法侵占国有资产罪被再判九年徒刑。

2020-01-24晚至13日凌晨,捷克警方展开了一次反腐败大搜捕,这是一次经捷克总检察长批准的“绝密行动”,国防部、总理府等机关及一些私人住所被突袭检查,八名高官被捕。除了国防部军情局局长、国防部军情局前局长、前农业部部长及副部长以及公民党前议会众议院议员团主席等,与总理关系密切的总理府办公厅主任也涵盖其中。丑闻缠身的总理彼得•内恰斯(Peter Ne?as) 宣布辞职。

中东欧国家对很多重大腐败案件查处拖沓,对高层腐败案的追究一直不到位。根据匈牙利当局的统计,在2011年和2012年监测到的腐败案件超过700 起。然而,高层腐败案件只有极少数的可以进入庭审阶段。总体而言,腐败案件的刑事诉讼相当冗长。缺少对高层腐败的法庭调查和司法程序延误是中东欧国家亟需解决的问题。

司法腐败严重是中东欧国家腐败的第二个突出特点。2009 年保加利亚一项指控显示,一位建筑企业家作为权力经纪人承诺可以“出售”司法部门的高级职位。在与所谓的“经纪人”频繁接触的电话记录泄露之后,保加利亚“最高司法委员会”两名成员辞职。从2006 年1 月至2012 年12 月,罗马尼亚“国家反腐败局”起诉了23 名法官和30 名检察官。

中东欧国家司法部门知法犯法,甚至与犯罪集团合谋的现象比较普遍。接受刑事调查的罗马尼亚总理蓬塔就先后出任过最高检察院检察官和政府监察署署长。2010 年4 月,罗马尼亚最高法院民事法庭负责人被捕,其被控收受商人的贿赂并滥用职权。2010 年3 月31 日,罗马尼亚最高法院向涉嫌腐败的参议员卡塔林•沃伊库(Catalin Voicu) 发出逮捕令,他被指控在两个月时间内从一名身份未明的商人处收受贿赂26 万元,以买通法官改变对一起案件的判决。2013 年5 月,沃伊库被判处七年监禁。2011年10月,罗马尼亚11 名高等法院的检察官和三名基层法官因受贿而被国家反贪局调查。2014 年,罗马尼亚国家有组织犯罪和恐怖主义调查局局长被拘留。

中东欧司法部门大多缺乏独立性,执行法律的强制力不够,国家司法受到政治干扰的情况一直存在。中东欧国家的法官在判决时经常会承受来自政府官员、议员、媒体及经济利益的压力。

二、中东欧国家腐败的主要原因

中东欧国家腐败的主要原因,首先是转型过程中缺乏政治制度化。

中东欧国家的经济转型十分复杂。转型初期的几年经历了磨合期,1994 年开始,绝大多数国家经济开始复苏,随后开启了十几年的增长之旅,金融危机后又有所衰退。

缺乏有效的政治制度化是中东欧国家腐败加剧的重要原因,这在一定程度上可以归因于转型经济中制度变迁过程的特殊性。美国政治学家塞缪尔•P.亨廷顿( Samuel P.Huntington,1927–2008)提出,“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征”。当正式的政治制度没有能力应对社会对它提出的要求时,腐败可能最为猖獗。中东欧国家缺少市场经济以及现代国家治理的制度基础,转型过程中存在“制度真空”,过渡期间,出现市场经济与计划经济、民主制度与中央集权两套体系并存的状态。在这种背景下,中东欧国家的政府缺乏为每个公民提供公平和及时服务的能力。个人如果不行贿,他们所需要的服务就会被延迟而且质量很低。正因如此,腐败现象才在地方、地区和国家机构的各个层面日益猖獗。在中东欧国家,与贿赂、渎职等腐败行为作斗争很困难。公民、商人和投资者要想获得各种许可证必须要与腐败的官员打交道,别无选择。他们给官员行贿并且由于害怕打击报复而三缄其口。这种状况一直保持和延续多年。

其次是法治环境恶劣。这具体体现在两个方面。

其一,反腐败法律框架不完善。为了反腐败,东欧国家在政党选举、公共采购和公务员制度等方面有广泛的规定,但也存在很多不足。反腐败的人力、物资以及执行权力等也很缺乏。例如: 匈牙利现行法律没有对虚假申报的制裁,也没有对行政人员家属的财产申报制度等。2013 年12 月,罗马尼亚议会通过了一项修正案,将国会议员、总统和自由职业者从公共官员的范围内排除。这就意味着滥用职权、受贿、利益冲突等罪名对他们不再适用。有了这个“脱罪法案”,很多同时兼任律师或议员的内阁成员就可以免于因为公共部门的腐败罪行受到指控。该规定引起社会严重关切,2014 年1 月,罗马尼亚宪法法院表示该修正案违宪。

其二,没有能力践行新的法律,各种规则得不到执行。经过多年努力,中东欧国家打击腐败的法律框架从表面看已经基本到位,但由于经常性的变化以及缺乏相关机构的统一指导,很多反腐败的法律、政策只是停留在纸面上。例如,信息公开是反腐败的关键因素,保加利亚虽然已经存在相关立法,但是实践操作中仍受到各种限制。保加利亚没有独立的监督机制确保“公共信息获取法”得到统一和正确的实行。

制度只有在被执行时才会影响人们的行为。中东欧很多国家也设置了各种各样的反腐败控制机制,但很多都形同虚设,发挥的作用有限。例如,在公共采购程序的监督方面,罗马尼亚已经建立了一个复杂的制度体系。然而,内部和外部控制机制的有效性却很低,机制框架过于复杂和有限的机构间合作导致了不同机构做法不同,大量的违规行为没有被发现和惩罚。

三、中东欧国家反腐败绩效评估

首先,民众对反腐措施的出发点和公正性持怀疑态度。

在中东欧很多国家,腐败是一种自上而下的现象,这些国家反腐败成效甚微的一个重要因素是高层领导反腐败的意愿不足。由于反腐败一直是欧盟吸纳新成员的关键指标,是欧盟优先考虑的政策之一,一些中东欧国家只是作出反腐败的姿态以便入盟。入盟后,相关条款失去约束力,许多反腐败措施就被搁置了。在盖洛普民意调查中,罗马尼亚70%的公务员认为他们的同事和领导抵制反腐败改革。当被问及“是否赞同贵国已经采取了足够的成功检控来阻止人们的腐败行为”时,罗马尼亚受访者表示赞同的比例在东欧各国中最高,但也只有34%,之后依次是波兰30%,匈牙利27%,克罗地亚23%,捷克15%,保加利亚只有9%。

民众高度怀疑政府反腐败举措的公正性。所以,人们继续通过腐败如行贿来获取一些利益。当中东欧民众被问及“你们是否认为政府反腐败的各种措施是公正的,没有不可告人的目的”时,只有12%的保加利亚受访者、24%的捷克受访者、31%的克罗地亚和匈牙利受访者、35%的罗马尼亚受访者、41%的波兰受访者表示赞同。在评论本国反腐败的效果时,中东欧各国民众认为其政府打击腐败有效果的比例分别是: 匈牙利31%、波兰和克罗地亚28%、罗马尼亚27%、保加利亚16%、捷克12%。而丹麦的比例是54%,欧盟平均值为23%。

其次,专门反腐败机构的有效性和独立性有待商榷。

建立专门的反腐败机构是近年来中东欧国家反腐败治理中的普遍做法,也取得了一定成绩,但民众对这些专门反腐机构的有效性和独立性存在一定质疑。

罗马尼亚在2002 年专门成立了一个反腐败检察官办公室,并在2005 年重组,这就是“国家反腐败局”,负责调查高层次腐败尤其是复杂案件以及违反欧盟金融利益的罪行。它拥有独立的司法警察,可以直接侦查腐败相关案件。

长期以来,罗马尼亚司法部门在处理高级别腐败时似乎不那么奏效,近几年情况有所改变。“国家反腐败局”在其中发挥了重要作用。2006年以后,“国家反腐败局”开始建立对高层腐败案的追踪记录。从2006 年1 月到2012年10月,在“国家反腐败局”起诉的4738 个被告中,2101 个曾居于重要职位。自2007 年至2014年,“国家反腐败局”的起诉中获得法庭最终判决的确认率已经达到90. 25%。在这期间,1496 名被告在法庭的最终判决中被判有罪(包括一名前总理,一位部长,八名议员,一名国家秘书,26 位市长、副市长) 。

2003 年11 月,为整合政府内具有监察职能的机构,罗马尼亚组建了“国家监察署”,后更名为“国家廉政署”,负责检查潜在的利益冲突、公职人员的个人财产和审查不胜任的官员等。“国家廉政署”是独立机构,可以通过经济和金融手段没收查获的非法收入,可以直接向法院就相关问题提起诉讼。2008 年以来,“国家廉政署”已经取得良好的效果。根据“国家廉政署”的决定,在法庭判决的基础上,超过100 万欧元的不正当个人财产将被没收。在欧洲,创建这种将核查资产、“不兼容”以及利益冲突集于一身的独立业务机构,罗马尼亚还是第一国。

保加利亚在中央设立了“预防和打击腐败委员会”,主要职责是协调各机构的反腐败工作,由总理直接领导,在各个部委有常驻机构。2007年以前,保加利亚发生过多起警匪勾结案件,欧盟及民众对保加利亚打击腐败和犯罪的能力颇有微词。为解决这一问题,保加利亚进行了改革,创立了司法和警察专业化创新机构。自2007 年开始,在“总督察”指导下,政府的内部检查得到加强。调查机关和公诉机关之间的联合团队产生了更有效的反腐效果。然而,这个框架的潜力,包括“最高司法委员会”管理和领导司法的权力,并没有完全实现或持续。

保加利亚“国家安全局”2008 年成立。这是一个侦查部门,具有司法机关的性质,独立于内政部,主要是打击高层腐败和严重的有组织犯罪。保加利亚政府的这一举动是一种将打击高层腐败从行政体系引入司法体系的尝试,最初受到争议。因与内政部之间分工不清、权责不明,效果也并不尽如人意。2010 年,调查高层腐败案件的职能重新移交给内政部。仅仅存在两年后,新政府就修改了它的任务,减少了其人员和预算,将其转变成一个主要处理反间谍问题的安全机构。2013 年,保加利亚政府进行了一场致力于打击腐败和有组织犯罪的警察和安保服务的改革,但这一改革的效果仍然有待观察。

保加利亚于2010 年建立的“预防和打击腐败和有组织犯罪中心”归属于部长理事会,负责评估公共机构的风险,尤其是关注公共采购。它的年度预算是250万欧元。因为没有取得应有的效果,该中心的负责人在2012 年被辞退。2013 年,中心副主任也在未经解释的情况下被解雇。

保加利亚“利益冲突预防和认定委员会”在2011 年开始运作。该委员会被批评在预防或揭露政治腐败风险方面还远远不够,有形式主义的嫌疑。

波兰于2006 年建立的“中央反腐败局”处于波兰公众辩论的核心,既有对其有效性的赞誉,也有对其公正性的质疑。“中央反腐败局”结合了情报和警察职能,能启动行政和刑事程序。2009年以来,“中央反腐败局”还强调要通过公共宣传活动来加强反腐败的预防和教育。“中央反腐败局”在它的“腐败地图”上收集和调查腐败的数据。2012 年有10972 个腐败案件记录在册,2011年有9703 个,2010 年有13938 个。“中央反腐败局”自2012 年以来的报告没有对涉及大量资金或顶级官员的复杂调查作出说明。其数据分析也因为各类机构使用的犯罪登记制度的不兼容而受到阻碍。

在欧盟,那些有专门反腐败机构的国家并没有明显好于依赖正常法律体系反腐败的国家。在本文提到的中东欧国家中,匈牙利、捷克、克罗地亚没有设立专门的反腐败机构,罗马尼亚、保加利亚、波兰有特殊的专门反腐机构,但民众对其信任率很低,分别为28%、22%、16%。

第三,民众反腐心态存在悖论。第一个悖论是,不信任而又依赖。中东欧民众对国家机构的信任度很低,尤其是司法系统。在2013 年的腐败调查中,当被问及对哪个机构最信任时,中东欧民众的第一选择是警察。53%的波兰受访者、49%的捷克受访者、48%的罗马尼亚受访者、38%的匈牙利受访者、36%的保加利亚受访者和34%的克罗地亚受访者选择了警察。但是,大家对司法机构普遍不信任,各国比例分别是保加利亚7%、捷克9%、罗马尼亚13%、克罗地亚15%、匈牙利和波兰23%。另一方面,民众又缺乏负责任的心态。大多数人都认为他们没有责任参与预防和打击腐败,政府、警察和司法系统被认为是应该对反腐败负责的机构。所以他们把反腐败的责任交给了他们并不信任、被认为是无效和腐败的机构。

第二个悖论是,道德的双面性。当一个社会缺乏公平正义且制度存在弊端时,人们会有这样一种感觉:法律貌似一直维护着“权势方”的利益。这种认知会导致人们丧失对法律和制度的信任,从而出现道德的双面性,即很多国民一方面高喊反腐败,一方面又想成为“被保护人”。

四、对腐败相关理论适用性的几点看法

首先,民主化不是杜绝腐败的充分条件。

在西方学者对腐败的理论研究中,有这样一种观点: 政治制度的不民主是腐败的根源。诚然,与权力集中相比,民主更易于防止腐败。但民主制度与杜绝腐败的关系并不是简单的线性关系,民主化更不是杜绝腐败的充分条件。20 世纪西方学术界关于该问题的研究一般都假定民主制度与打击腐败是完全正相关的。但是,随着新兴民主化国家的增多,即便单纯从经验研究的角度看,这个结论也显然是不正确的。

的确,世界上比较廉洁的国家,如丹麦、挪威、瑞典、新西兰和澳大利亚等都是西方民主国家。然而,作为“世界上最大的民主国家”,印度的腐败问题令人担忧。在“新兴的民主国家”,如印度尼西亚和菲律宾等,腐败治理状况也是差强人意。韩国采用了西方民主模式,但多年过去,腐败问题似乎有增无减。韩国自1987 年开始民主化后,连续五位总统涉嫌腐败问题。但是,在西方眼中,算不上民主制度的中国香港特区和新加坡的清廉程度却享誉世界。

为什么会出现这种状况呢? 原因在于一个重要的前提条件被忽略了。那些比较廉洁的国家和地区腐败较少的关键因素是健全的法制体系和良好的司法践行。因此,与其说一个国家的清廉程度与民主制度相关,倒不如说与该国的法治程度相关。

在法治程度不到位的国家,民主制度常常会引发相反的结果。比如,在乌克兰和俄罗斯机械推行民主制度初期,政治参与激增,政府失控,腐败大幅上升。中东欧国家进入转型期后,官僚主义和腐败反而急剧增加。目前,国际上有些学者提出民主制度与腐败的关系呈现出“倒U型”曲线,即在民主化初期腐败通常呈增加态势,但随着民主制度趋向成熟,腐败会逐渐减少。如美国加州大学戴维斯分校政治学系副教授加布里埃拉•蒙蒂诺拉( Gabriella R. Montinola ) 与其合作者2002年发表的一项研究中提到了“拐点”。他们认为,在政治竞争不充分的条件下,一些民主国家的腐败程度要比其在非民主制度下更严重。只有当政治竞争达到一定限度后,民主制度才能与清廉程度成正比,这一限度就是“拐点”。

实际上,对这个“拐点”起关键作用的因素还是法治程度。只有民主制度趋向成熟从而导致社会法治程度达到良好水平,腐败才会减少。

除了法治程度,经济发展程度也会产生一定影响。这在某种程度上也可以解释为什么发展中的民主国家反而更容易腐败,特别是在贫困人口比例大的国家,腐败官员更容易通过贿选等手段当选,民主制度很容易为腐败披上合法外衣。民主的一个核心前提是没有人能够收买选民的大多数。然而,在贫民比例大的国家,这个要素是缺乏的。印度、菲律宾和非洲的一些国家就是这种情况。

还有一个有趣的现象,从图1 中可以看到,匈牙利和波兰的腐败趋势是两个方向,与此期间两国的经济发展趋势暗合。在2009 年之前,匈牙利一直称得上是中东欧最清廉的国家,在此之后腐败状况日趋严重。而波兰在2005 年之前腐败状况趋于恶化,2005 年之后腐败日益减少,2009 年后替代匈牙利成为中东欧最清廉的国家。在这期间,两国的政治制度和社会环境基本没有变化,经济因素成为重要的变量。金融危机的爆发导致匈牙利经济显著衰退,而中东欧国家中波兰一枝独秀。主要原因是,波兰的出口额占国内生产总值的比例明显低于匈牙利,受金融危影响相对较小。而且金融危机期间,当各国总需求急剧下降时,波兰的国内需求仍为正增长,从而维持了其经济增长。

当然,经济发展与清廉的关系十分复杂,并不总是呈现正相关,需要特定条件下的特定分析。但是,从中东欧国家的经验中可以确定的是,一个国家只有在法治程度良好的条件下,民主制度才有利于打击腐败。如果法治环境恶劣,民主制度反而会容易引发腐败。

第二个问题,“大政府”到底是腐败的来源还是解药?

从经济学的角度研究腐败,腐败被视为个人理性选择的结果。西方经济学界的公共选择学派用寻租经济学来解释腐败现象,以美国新古典经济学家詹姆斯•布坎南( James M. Buchanan,1919—2013) 为代表的一些学者提出,政府干预市场,限制了市场竞争,人为地造成了稀缺和垄断,引发寻租活动高涨和腐败的猖獗。的确,寻租经济学可以解释很多腐败现象,但是我们不能忽略其局限性。寻租派学者普遍认为解决腐败的基本办法是减少政府对经济的控制和干预。但是,这样容易让政府陷入两难境地,行使政府职能与约束官僚之间难以平衡,因为任何政府举措都可能为官僚提供滥用权力的机会。

很多发展中国家存在市场发育不完善和政府干预经济生活的现象,寻租理论似乎可以解释这些国家的腐败现象。但是,在经验研究中可以找到典型的相反案例,比如新加坡政府干预的程度很高,但其政府很廉洁。而且,既然市场是克服腐败的法宝,那么为什么在运行了几百年市场经济的美国、法国、英国和日本,腐败依然频发? 中东欧国家在从计划经济向市场经济转轨后,腐败也并没有减少。寻租理论提出的“国家干预的程度与腐败程度成正比”的推论不能成立。

国外学术界一直在争论,“大政府”到底是腐败的来源还是解药? 在欧洲,当以政府支出占据国内生产总值的比例来衡量时,大政府往往与低腐败相联系,但是拉丁美洲的情况正好相反。斯堪的纳维亚国家在欧洲是最清廉的,因为高社会福利,它们往往是传统意义上的政府支出大国。从某种程度上是否可以认为,是政府支出的类型而不是政府支出的规模滋生了腐败? 假设腐败的政治家想引导公共开支以便使他们的“客户”利益最大化,这就意味着开支应该流向与他们青睐的承包商签订巨额政府合同。假设政府的开支一定,这种“客户导向”的花费趋向会挤占其他领域的投资。

如果这个假设是对的,我们就会发现,社会开支(比如医疗项目) 越少、项目(如建筑工程等) 支出越多的欧盟成员国就越腐败。从统计数据看,欧盟最腐败的国家确实在医疗方面开支很少。这些国家也是公民抱怨医疗体系腐败严重的国家。

图2是腐败与项目支出的关系图,可以看到中东欧国家腐败严重,罗马尼亚、保加利亚的腐败控制能力很弱,指数基本在1 左右,波兰、捷克、匈牙利基本在3 左右,但他们政府资本投资占GDP的比重都很高,在5%和6%左右。而北欧等国家则相反,瑞典、芬兰、丹麦的腐败控制指数很高,在9 和10 左右,但政府资本投资占GDP 的比重相对很低。

图3 是腐败与医疗支出的关系图,可以看到罗马尼亚和保加利亚政府医疗支出占国内生产总值的比重基本是最低的,在3 和5 之间; 而北欧国家瑞典、芬兰、丹麦政府医疗支出占国内生产总值的比重基本是最高的,在7 和9 之间。

从图3 可看出,罗马尼亚和保加利亚是一个极端,在医疗系统花费很少,在项目领域特别多,而丹麦等北欧国家是另一个极端。当然,这里面也有一部分原因可以解释为发展水平的差异: 罗马尼亚和保加利亚远不及丹麦的经济发达,所以它们仍然需要加强现代交通基础设施的建设等。然而,医疗资源的不足的确会导致医疗系统的腐败。

比如,保加利亚、罗马尼亚或者立陶宛声称要将医疗价格与国家医疗保险制度提供的资源相联系,但现实是,其保险制度相当不充分。一方面,国家保险基金不足以支撑这些花费; 另一方面,国家假设医生和护士可以因为他们获得的工资而好好工作。这对于欧盟来自中东欧的成员国来说几乎是不可能的。罗马尼亚和保加利亚的医生和护士的工资每个月平均在500 美元以下。差额的那部分是由病人的“礼物”来弥补的,患者报告说他们给医生行贿以获取更好或更快的照顾。供给与需求之间的平衡就是这样建立的。

由此可见,计划管制与自由市场都不是腐败的根源性因素,撇开政治文化背景、产权制度和市场条件的差异,而将腐败的原因归结于其任何一方都是不妥的。相对于政府支出的规模,政府支出的类型更应该得到关注。

腐败是多种原因综合作用的结果,民主不等于清廉,西方的民主制度阻止不了腐败。自由市场不等于清廉,机械地减少政府对经济的控制阻止不了腐败。专门的反腐败机构阻止不了腐败,还常常沦为政治斗争的工具。

关于腐败的蔓延,文献上有一个定律,即“威克塞尔定律”( Wicksell’s Law) 。其核心内容是,一个部门的边际腐败程度会随其他部门的边际腐败程度的增加而增加。“威克塞尔定律”在一定程度上可以解释中东欧国家转型期间腐败程度蔓延的机理。中东欧国家的腐败在各个领域和机构的共同作用下,呈现快速增长趋势。中东欧国家的腐败案件中,以公共采购和医疗领域为节点,与其他各部门相互牵扯,加之高层腐败和司法腐败严重,中东欧国家的法制环境恶劣。以上每个部分的腐化都是引发其他部分腐化的刺激因素与条件。

基于上述认识,治理腐败的具体策略应该是重点突破优于全面进攻。反腐败措施第一步寻求的应该是控制关键领域的腐败,尽可能减少其发生。从节点要害部门入手,深挖不放,以点带面逐步向外围展开。所有这些都建立在大力推行法治建设的基础上,法治程度才是一个国家对抗腐败的核心要素,没有法治的托载,民主制度、自由市场和专门反腐败机构都是无根之木、无水之源。

(本文原刊于《当代世界与社会主义》2017年第1期,原题:“中东欧国家的腐败与反腐败——腐败相关理论适用性探析”。略去注释,正文有一定简化并由作者审定。经授权刊用。)

[责任编辑:陈立彬 PN139]

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